Предложения некоммерческого партнерства “Информационная культура” для Национального плана действий России в рамках Партнерства “Открытое правительство”
НП “Информационная культура”
АННОТАЦИЯ
Данный документ обобщает предложения НП “Информационная культура” для органов власти России по обеспечению прозрачности и открытости правительства, государства и общества.
ОГЛАВЛЕНИЕ
1. ВВЕДЕНИЕ 4
2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ 4
2.1. КОНСОЛИДАЦИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ — ЛУЧШИЕ ПРИМЕРЫ 4
2.2. ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ С НКО 5
2.3. ГРАНТОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА, ОРИЕНТИРОВАННАЯ НА ОТКРЫТОСТЬ ВЛАСТИ 5
3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ 6
3.1. СВОБОДА ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ 6
3.1.1. ПРИНЯТИЕ ЗАКОНА О СВОБОДЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ (FOIA) 6
3.1.2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СВОБОДЫ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ 6
3.1.3. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМАТИЗАЦИИ, УЧЕТА И РАСКРЫТИЯ ИНФОРМАЦИИ ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН 7
3.2. ВОВЛЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН 8
3.2.1. СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПОРТАЛОВ ПУБЛИЧНЫХ ЖАЛОБ ГРАЖДАН 8
3.2.2. СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОРТАЛОВ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ ПО ЗАКОНОПРОЕКТАМ 8
3.2.3. СОЗДАНИЕ ПОРТАЛОВ СБОРА ИДЕЙ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ ОТ ГРАЖДАН 9
3.2.4. РЕОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ 9
3.3. ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ 10
3.3.1. СОЗДАНИЕ КОНЦЕПЦИИ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 10
3.3.2. РАЗРАБОТКА ПОРТАЛОВ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ 11
3.3.3. РАСКРЫТИЕ КЛЮЧЕВЫХ БАЗ ДАННЫХ ПО ЗАПРОСАМ ГРАЖДАН 11
3.3.4. ОРГАНИЗАЦИЯ СОРЕВНОВАНИЙ ДЛЯ РАЗРАБОТЧИКОВ 12
3.4. МОНИТОРИНГ ОТКРЫТОСТИ 12
3.4.1. МОНИТОРИНГ ВОСПРИЯТИЯ ОТКРЫТОСТИ ГРАЖДАНАМИ 12
3.4.2. МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПО ОТКРЫТОСТИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ ВСЕХ УРОВНЕЙ 13
3.4.3. МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПО ОТКРЫТОСТИ РЕГУЛИРУЕМЫХ ГОСУДАРСТВОМ ОРГАНИЗАЦИЙ 13
3.5. ПРОЗРАЧНОСТЬ УСИЛИЙ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОТКРЫТОСТИ 14
3.5.1. ПРОЗРАЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ПО ОТКРЫТОСТИ 14
3.6. РАБОТА С СООБЩЕСТВАМИ 14
3.6.1. ФОРМИРОВАНИЕ СООБЩЕСТВА РАЗРАБОТЧИКОВ ПРИЛОЖЕНИЙ, САЙТОВ И СЕРВИСОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА НАЦЕЛЕННОГО НА ОТКРЫТОСТЬ 15
3.6.2. ФОРМИРОВАНИЕ СООБЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ В ПРОДВИЖЕНИИ ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВА 15
4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИНИЦИАТИВАМ 16
4.1. ОТКРЫТЫЙ БЮДЖЕТ 16
4.1.1. ОБЕСПЕЧИТЬ РАСКРЫТИЕ ДАННЫХ О ВСЕХ БЮДЖЕТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 16
4.1.2. ЗАПУСК ИНИЦИАТИВЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПОНЯТНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 17
4.1.3. РАСКРЫТИЕ ИНФОРМАЦИИ О МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОМОЩИ РОССИИ ПО СТАНДАРТУ IATI 17
4.2. ЭЛЕКТРОННАЯ АРХИВАЦИЯ 18
4.2.1. ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ АРХИВАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЕБ-САЙТОВ 18
4.3. ОТКРЫТЫЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ 19
4.3.1. РАСКРЫТИЕ ДЕТАЛЬНОЙ КРИМИНАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ 19
1. ВВЕДЕНИЕ
Некоммерческое партнерство “Информационная культура” является членом Open Government Partnership и готово оказать посильную помощь в обеспечении открытости российского государства и правительства. Мы приветствуем стремление “Открытого правительства” к подготовке национального плана действий, и выработали собственные предложения по темам, которые мы считаем наиболее актуальными и приоритетными для Российской Федерации.
2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ
2.1. КОНСОЛИДАЦИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ — ЛУЧШИЕ ПРИМЕРЫ
В последние годы на федеральном уровне, равно как и во многих регионах России, появилось значительное число общественных и государственных проектов, обеспечивающих прозрачность и открытость деятельности органов власти.
В качестве примера подобных государственных и муниципальных проектов можно упомянуть следующие:
• Открытый бюджет города Москвы – http://budget.mos.ru
• Система открытой работы с обращениями граждан на сайте губернатора Псковской области — http://turchak.ru/
• Карта проблем города Набережные челны — http://street16.ru/
• Федеральная адресная информационная система — http://fias.nalog.ru (открытые данные для граждан и бизнеса)
А также, многочисленные гражданские и общественные проекты, нацеленные на открытость:
• Государство и его информация – http://www.opengovdata.ru
• Росправосудие – http://rospravosudie.com/
• РосГосЗатраты – http://www.rosspending.ru
• Налогометр — http://nalogometer.ru/
• Виртуальная рында — http://rynda.org/
• Заливает.СПб – http://zalivaet.spb.ru
• ДайСигнал — http://daisignal.ru/
• Apps4Russia – http://www.apps4russia.ru
На сегодняшний день, эти и другие проекты не систематизированы, их опыт не анализируется, их создатели лишь отчасти участвуют в обсуждениях и работе по открытости власти. Накопленный опыт и создаваемые практики являются именно тем, что может помочь в распространении принципов открытости в Российской Федерации.
Мы полагаем, что усилия по консолидации российского государственного, муниципального и общественного опыта в обеспечении открытости и прозрачности власти должны быть отражены в национальном плане действий.
Мы предлагаем включить в национальный план действий создание площадки для консолидации государственного, муниципального и общественного опыта в области открытости и проведение регулярного мониторинга проектов и инициатив в области открытости.
2.2. ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ С НКО
На сегодняшний день, в Российской Федерации, у органов власти не сформировалась практика регулярных консультации с некоммерческими организациями и другими институтами гражданского общества по вопросам, касающимся открытости и прозрачности деятельности власти.
Отчасти, отсутствие этой практики компенсируется наличием общественных и экспертных советов при органах власти, на площадках которых идут обсуждения, в том числе, затрагивающие вопросы открытости и прозрачности. Также, частично, открытость обеспечивается привлечением широкой общественности в онлайн проектах подобных проектам общественной экспертизы законопроектов Правительства России – http://zakon.government.ruи общественные консультации по Закону об образовании в РФ http://edu.crowdexpert.ru/ .
Эти инициативы позволяют принять участие в обсуждениях в тех случаях, когда все заинтересованные стороны знают о них. Однако, в ситуации низкой представленности инициатив в СМИ и отсутствия механизмов содержательной модерации предложений и оценки их значимости, возникает ситуация, когда ключевые предложения не могут быть получены органами государственной власти по причине незнания экспертных групп о подобных государственных инициативах. Эта проблема может быть решена путем формирования проактивной позиции органов власти в привлечении гражданского общества к обсуждению ключевых проблем.
Мы полагаем, что усилия недостаточны и не могут заменить экспертных оценок профильных НКО и других общественных групп. В их оценки могут войти предложения не только в контексте поставленных вопросов, но и обоснования и примеры из международной практики.
Мы предлагаем создать и поддерживать механизмы регулярных консультаций с НКО, действующими в области открытости и прозрачности государства и общества.
2.3. ГРАНТОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА, ОРИЕНТИРОВАННАЯ НА ОТКРЫТОСТЬ ВЛАСТИ
Одной из ключевых проблем в Российской Федерации является дефицит возможностей для некоммерческих организаций в поиске финансирования проектов, нацеленных на открытость и прозрачность государства и общества. Существует несколько грантовых программ, которые, однако, нацелены на решение иных задач и не могут решить эту проблему в целом.
Отсутствие подобных внутрироссийских программ и механизмов поддержки НКО приводит к попыткам поиска финансирования у международных и иностранных организаций, что связано с подпаданием под ужесточенные требования российского законодательства в этой сфере и иным ограничениям.
Грантовые программы могут помочь не только в запуске новых проектов, но и в развитии уже созданных проектов. Эти программы должны быть ориентированы на открытость и, что немаловажно, технологическое её обеспечение через цифровые инструменты и использование открытых данных.
Мы полагаем, что федеральная власть может обеспечить поддержку профильных некоммерческих организаций через запуск грантовой программы или нескольких программ.
Мы предлагаем включить в национальный план действий запуск новых грантовых программ и реорганизацию существующих программ с переориентацией их на открытость и прозрачность государства и общества.
3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ
3.1. СВОБОДА ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ
3.1.1. ПРИНЯТИЕ ЗАКОНА О СВОБОДЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ (FOIA)
Современное Российское законодательство включает множество законов, регламентирующих вопросы открытости и закрытости государственной информации для граждан страны.
К таким законам можно отнести:
• Федеральный закон Российской Федерации от 29 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
• Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
• Закон «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года № 5485-1
А также, множество других законов и нормативных документов.
Однако, в виду множества законов, существует большое число неясных и непроработанных моментов. Отсутствует базовый фундаментальный закон «О свободе доступа к информации», который бы имел приоритет над всеми ранее принятыми нормативными актами и объединил бы в себе все ключевые положения. Этот закон должен определить свободу доступа к информации как базовую ценность, права и свободы граждан, четкую регламентацию условий отнесения информации к государственной, служебной или коммерческой тайне и перечень условий, при которых подобная информация может быть переведена в общественное достояние.
Подобные фундаментальные законы приняты во многих странах мира. В ряде стран ключевые права и свободы граждан закреплены в Конституциях стран.
Мы полагаем, что принятие единого закона о «Свободе доступа к информации» в Российской Федерации позволит повысить уровень доверия граждан к государству, и ускорит формирование полноценного гражданского общества.
Мы предлагаем включить в национальный план действий работы над новым законом о «Свободе доступа к информации».
3.1.2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СВОБОДЫ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Текущая практика российского законодательства в области свободы доступа к государственной информации такова, что доступ к информации, сосредоточенной во владениях государственных учреждений, не являющихся органами государственной власти, практически не регламентирован. Если, к примеру, при обращениях к государственным органам существуют федеральные законы 59-ФЗ и 8-ФЗ, то для унитарных предприятий, государственных учреждений, казенных и бюджетных учреждений, ОАО и государственных корпораций регулирование по факту отсутствует, либо устанавливается внутренними документами в рамках данных предприятий.
Учитывая, что значительная часть, если не все, государственные предприятия являются монополистами в своих областях и выполняют критически важные функции для общества, например, ФГУП «Почта России», ОАО «РЖД», ГУП «Московский метрополитен» и множество других, необходимо обеспечить общие требования по регулированию свободы доступа к информации о деятельности данных предприятий на принципах, аналогичных действию существующих законов 8-ФЗ и 59-ФЗ.
Мы полагаем, что разработка подобного закона или же распространение практики существующих законов на государственные предприятия позволит обеспечить высокий уровень подотчетности этих учреждений гражданам, снизит коррупцию на государственных предприятиях, позволит осуществлять контроль деятельности государственных предприятий со стороны гражданского общества.
Мы предлагаем включить в национальный план действий разработку поправок в 8-ФЗ либо разработку самостоятельного закона обеспечивающего открытость информации государственных предприятий.
3.1.3. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМАТИЗАЦИИ, УЧЕТА И РАСКРЫТИЯ ИНФОРМАЦИИ ОБ ОБРАЩЕНИЯХ ГРАЖДАН
Возможность обращения в органы власти за информацией, предусмотренная 8-ФЗ, является реализацией права на информацию. Это позволяет многим гражданам получать информацию, ранее недоступную для широкой общественности. Однако, одновременно с этим участились случаи, когда органы власти игнорировали обращения либо присылали ответы в форме «отписок», не имеющих содержания и смысла. Также, со стороны представителей государственных органов регулярно звучат утверждения о высокой трудоемкости в реакции на обращения и большое их количество, не позволяющее реагировать на них в разумные сроки.
При этом в мировой и Российской практике существуют процедуры и цифровые инструменты, позволяющие органам власти не только оперативно и содержательно реагировать на обращения граждан, но и организовывать учет и аудит обращений и усилий государственных служащих по реагированию на эти обращения.
Подобные инструменты:
• Назначение уникального номера отправленному обращению и предоставление возможности проверки его статуса онлайн;
• СМС уведомление о наличии ответа на обращение;
• Внедрение внутренних систем работы с обращениями позволяющими назначать исполнителей и контролировать сроки;
• Автоматическое направление уведомления об отсутствии реакции на обращение в надзорный орган.
Эти инструменты могут применяться не только при обращениях через сеть Интернет, но и при всех иных формах обращений – по телефону, по почте, личных обращениях.
Внедрение подобной практики, а также систем учета затрат органов власти на работу с обращениями граждан и их регулярный аудит, позволит органам власти не только оперативно реагировать на гражданскую активность, но и снизить собственные трудозатраты путем создания списков вопросов и ответов и проактивного раскрытия информации имеющей общественное значение.
Мы полагаем, что текущий уровень автоматизации работы с обращениями граждан недостаточен и системные усилия по его изменению помогут качественно улучшить взаимодействие граждан и органов власти.
Мы предлагаем включить в национальный план действий разработку нормативных документов, регламентирующих требования к системам работы с обращениями граждан.
3.2. ВОВЛЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН
3.2.1. СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПОРТАЛОВ ПУБЛИЧНЫХ ЖАЛОБ ГРАЖДАН
Обращения граждан к органам власти на доступ к информации и другим аспектам является одной из наиболее популярных форм взаимодействия гражданин-государство. При этом далеко не все обращения являются строго конфиденциальными, значительная их часть может быть публичной и иметь общественное значение. В России уже существует ряд проектов, в которых реализован подобный принцип.
Проекты взаимодействия чиновников и граждан:
• Turchak.ru – сайт Губернатора Псковской области, Анатолия Турчака;
• Mer.nabchelny.ru – блог мэра города Набережные челны;
• Gorod.mos.ru – проект мэрии Москвы по коммуникациям с гражданами и народному контролю.
Общественные проекты по сбору жалоб и открытых обращений:
• StreetJournal.ru–информация о проблемах дорожной инфраструктуры из Перми;
• DaiSignal.ru – аналогичный проект из Казани;
• Elets-map.info– карта проблем города Елец.
Число подобных инициатив растёт с каждым годом, но основной проблемой для их развития остается дефицит связи с гражданами и недостаточное развитие государственных проектов.
Подобных проектов много в мире и даже существуют специальные стандарты взаимодействия граждан и государственных органов в форме проекта Open311 (подробнее http://open311.org/).
Мы полагаем, что подобные проекты приносят существенное общественное благо и повышают вероятность донести проблемы до чиновников и обеспечить прозрачность реакции чиновников на эти проблемы.
Мы предлагаем включить поддержку создания и развития подобных проектов в национальный план действий через выработку и адаптацию федеральных стандартов работы с публичными обращениями, разработку методических рекомендаций для местных властей и грантовую поддержку проектов, нацеленных на работу с публичными обращениями.
3.2.2. СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОРТАЛОВ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ ПО ЗАКОНОПРОЕКТАМ
Практика общественной экспертизы законопроектов – это открытость власти, осуществляемая через онлайн-проекты, где каждый гражданин может выдвинуть предложения по изменению законопроектов и эти предложениям могут быть применены при выборе лучших решений.
В России эта практика представлена такими проектами как: «Открытое правительство» (zakon.government.ru), общественными консультациями по закону об образовании (edu.crowdexpert.ru) и другими проектами на федеральном и региональном уровнях.
Подобные проекты востребованы гражданами и стали общественной нормой в Российской Федерации, что является одной из сильных сторон нашего государства в сфере открытости государства.
Мы полагаем, что народная экспертиза законопроектов – это сильная практика, которую необходимо развивать и улучшать в процессе консультаций с гражданами и экспертами.
Мы предлагаем включить в национальный план действий разработку федерального закона об обязательном публичном рассмотрении всех законопроектов не только на уровне федеральной власти, но и на уровне субъектов федерации. Обеспечить создание и развитие цифровых инструментов народной экспертизы и работы с сообществами экспертов, участвующих в общественной экспертизе.
3.2.3. СОЗДАНИЕ ПОРТАЛОВ СБОРА ИДЕЙ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ ОТ ГРАЖДАН
Взаимодействие граждан органами власти не может и не должно ограничиваться форматом отправки жалоб. Многие граждане готовы и хотят предлагать свои идеи органам власти для их последующего внедрения, готовы формулировать собственные предложения по многим ключевым вопросам развития общества.
Сбор идей через краудсорсинг, через экспертные обсуждения, через регулярные опросы населения – всё это может помочь не только улучшить качество государственного управления в Российской Федерации и улучшить качество оказываемых обществу услуг , но и может помочь экономить государственные средства.
Одним из инструментов организации сбора идей является создание порталов для идей и предложений от граждан, сфокусированных на решении конкретных общественных задач. Подобные инициативы активно создаются в коммерческом секторе крупными корпорациями, реализуются рядом федеральных и региональных органов власти, используются в общественных проектах в целях их улучшения и развития.
Мы полагаем, что сбор идей от граждан может существенно улучшить работу органов власти и в большей степени соответствовать ожиданиям граждан.
Мы предлагаем включить в национальный план действий разработку методик и рекомендаций по организации сбора идей и предложений от граждан, поддержку создания подобных порталов всеми уровнями и ветвями власти.
3.2.4. РЕОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также многочисленные законы и нормативные документы в России требуют от государственных и муниципальных органов власти проведения публичных консультаций с гражданами в формате публичных слушаний.
При этом, на сегодняшний день, все еще не сложилась практика использования современных технологий в организации публичных слушаний, обеспечении высокого уровня прозрачности и доступности для широких кругов населения. Публичные слушания так и остались вне рамок развития коммуникаций государство-гражданин при том, что важность поднимаемых вопросов остается высокой.
Для того чтобы изменить эту ситуацию, необходимо реорганизовать процессы публичных консультаций сделав их максимально открытыми, прозрачными и технологичными. Использовать сеть Интернет для проведения слушаний в формате вебинаров, транслировать проведения слушаний в сеть Интернет, публиковать полные стенограммы и аудиозаписи слушаний, организовывать слушания в формате календаря с возможностью онлайн регистрации, организовывать подписку на СМС уведомления о начале слушаний и т.д.
Мы полагаем, что реорганизация процессов публичных слушаний позволит обеспечить прозрачность одного из ключевых механизмов участия граждан в деятельности государства и органов местного самоуправления.
Мы предлагаем включить в национальный план действий работы по разработке методических рекомендаций и федеральных стандартов по организации публичных слушаний.
3.3. ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ
3.3.1. СОЗДАНИЕ КОНЦЕПЦИИ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Открытые данные (англ. opendata) — идея, что определённые данные должны быть свободно доступны для всех в использовании и републикации как они желают без ограничений авторского права, патентов и других механизмов контроля. Освободить данные от ограничений авторского права можно с помощью публичных лицензий, в том числе лицензий Creative Commons. Если данные не доступны как общественное достояние или по лицензии, дающей повторным пользователям соответствующие права, такие данные не являются открытыми данными, даже если они выложены в машиночитаемом виде в Интернет.
В России существует множество примеров раскрытия данных органами власти в целях повторного использования гражданами. К таким примерам можно отнести:
• Федеральная информационная адресная система (ФИАС) – http://fias.nalog.ru
• База данных по государственным закупкам в машиночитаемом виде – ftp://ftp.zakupki.gov.ru
• База данных по государственным заданиям в форматах XML – http://bus.gov.ru
А также множество других государственных и муниципальных проектов раскрытия машиночитаемой информации.
На сегодняшний день эти проекты не систематизированы, не приведены к единой концепции, не используют общепризнанные мировые лицензии раскрытия данных, например, Creative Commons и Open Data Commons.
Мы полагаем, что создание концепции открытых данных позволит придать направлению повторного использования информации в России сильный стимул, что позволит вовлечь в создание проектов на их основе широкие круги программистов.
Мы предлагаем включить в национальный план действий по открытому правительству создание концепции по открытым данным с акцентом на повторном использовании информации.
3.3.2. РАЗРАБОТКА ПОРТАЛОВ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ
Практической стороной использования открытых данных является их систематизация и раскрытие на специализированных порталах. Эти порталы – являются специализированными сайтами в сети Интернет позволяющими разработчикам получать и повторно использовать открытые государственные данные для общественного блага и в коммерческих целях. Порталы открытых данных являются ценными инструментами общественной информационной инфраструктуры и их наличие позволяет сформировать и поддерживать культуру создания социально-ориентированных цифровых инструментов активистами, обладающими техническими навыками.
Создание порталов открытых данных на всех уровнях власти позволит повысить открытость и прозрачность государственных органов для граждан, позволит программистам создавать новые продукты, коммерческим компаниям повышать качество существующих и создавать новые сервисы, повышающие комфорт гражданам, а общественным организациям осуществлять народный контроль деятельности органов власти.
В качестве примеров подобных инициатив в мире, необходимо отметить такие проекты как Портал открытых данных Австралии (data.gov.au), портал открытых данных Великобритании (data.gov.uk), портал открытых данных США (data.gov). Помимо них существует более 100 порталов на национальном и региональном уровне, созданные и поддерживаемые органами власти.
Мы полагаем, что порталы открытых данных являются ключевыми элементами государственной открытости и прозрачности, их создание позволит перевести коммуникации государство-граждане и государство-бизнес в принципиально новое качественное русло.
Мы предлагаем включить в национальных план действий обязательства Российской Федерации по созданию порталов открытых данных на федеральном уровне и по системным усилиям поощрения их создания на уровне субъектов федерации и местного самоуправления.
3.3.3. РАСКРЫТИЕ КЛЮЧЕВЫХ БАЗ ДАННЫХ ПО ЗАПРОСАМ ГРАЖДАН
Наличие государственной политики и информационной инфраструктуры по раскрытию машиночитаемых данных для граждан полезны обществу в случае высокой востребованности данных обществом. Этому может способствовать раскрытие как можно большего объема данных, что даст возможность для граждан, обладающих навыками, волей и творческим мышлением находить интересные способы использования этой информации. Однако, есть существенная информация о деятельности органов власти, раскрытие которой потребует значительных усилий со стороны органов власти. В ситуации, когда раскрытие большого объема данных потребует финансовых ресурсов необходимо иметь четкие и ясные приоритеты для открытия государственных данных. Приоритеты могут быть сформированы и должны опираться на конечных потребителей – граждан, разработчиков и организации гражданского общества.
Мы полагаем, что обратная связь с гражданами в области открытых данных необходима, равно как и создание механизмов сбора пожеланий граждан по спискам данных и базам, которые должны подлежать обязательной публикации в машиночитаемом виде.
Мы предлагаем включить в национальный план действий мероприятия по публичным консультациям в области раскрытия ключевых государственных баз данных и их приоритезации на основе опросов заинтересованных сторон.
3.3.4. ОРГАНИЗАЦИЯ СОРЕВНОВАНИЙ ДЛЯ РАЗРАБОТЧИКОВ
Соревнования и творческие конкурсы – один из наиболее универсальных и действенных способов привлечения активных граждан к решению социальных проблем, поиска лучших решений и созданию новых уникальных продуктов и проектов. В области открытых данных соревнования для разработчиков являются непременным атрибутом всех мировых государственных инициатив по открытию информацию, поскольку именно они гарантируют, что открытые данные будут востребованы их конечными потребителями. Соревнования позволяют привлечь внимание к тем данным, которые могут быть не так очевидны для разработчиков и позволяют экономить государственные средства в создании мобильных приложений и специальных сервисов.
В качестве наиболее значимого примера в организации подобных соревнований можно назвать проект Challenge.gov, в котором собраны и анонсируются все технологические и творческие соревнования, организуемые органами власти США. Этот проект позволяет гражданам принимать участие в объявленных соревнованиях и получать материальные призы при создании востребованных и интересных продуктов на основе государственных данных.
Мы полагаем, что работа с сообществом разработчиков и их привлечение к использованию открытых данных через поощрение в виде соревнований и материальных призов, придаст открытости данных практическое значение и существенную экономическую и общественную пользу для всех граждан.
Мы предлагаем включить мероприятия по организации соревнований и творческих конкурсов в национальный план действия Российской Федерации и обеспечить их регулярную организацию на федеральном уровне и поощрение организаций соревнований на уровне субъектов федерации и местного самоуправления.
3.4. МОНИТОРИНГ ОТКРЫТОСТИ
3.4.1. МОНИТОРИНГ ВОСПРИЯТИЯ ОТКРЫТОСТИ ГРАЖДАНАМИ
Опросы граждан – это один из наиболее универсальных способов для органов власти понять качество и результативность предпринимаемых ими усилий в преломлении на общественное восприятие. Они помогают оперативно корректировать планы по открытости, при необходимости, обеспечивая большую понятность инициатив в этой области, а также определять ключевые направления развития общества.
Регулярное проведение опросов общественного мнение позволит избежать наиболее неприятных ошибок в развитии открытости в России и, одновременно, позволит оперативно реагировать на интерес граждан в открытости власти и общества.
Эти опросы, регулярные консультации с экспертами и иные формы восприятия открытости гражданами могут оказать существенную помощь в определении ключевых направлений открытости власти.
Мы полагаем, что мониторинг восприятия открытости гражданами – это важный компонент развития открытости в целом.
Мы предлагаем включить в национальный план открытости проведение регулярных опросов населения и иных форм мониторинга восприятия открытости гражданами.
3.4.2. МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПО ОТКРЫТОСТИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ ВСЕХ УРОВНЕЙ
Несмотря на обязательность исполнения требований по открытости для органов власти, зачастую, они не соблюдаются или же соблюдаются не в полном объеме. Отчасти эта ситуация вызвана отсутствием системных усилий по мониторингу исполнения требований по открытости, недостаточности или непроработанности штрафных санкций для организаций, обязанных обеспечивать соблюдение данных требований и отсутствие практики неизбежности наказания в случае злостного несоблюдения открытости.
В то же время, ряд общественных организаций по собственной инициативе регулярно проводят мониторинг открытости сайтов органов власти, “телефонной открытости” (возможность дозвониться), открытости через отправку официальных запросов на доступ к информации. На сегодняшний день подавляющее число подобных инициатив происходит без поддержки органов власти, включая органы власти, ответственные за политику открытости в Российской Федерации.
Системная государственная поддержка организаций в области открытости в части содействия мониторингу исполнения требований по открытости органами власти всех уровней оказала бы существенную поддержку усилиям по открытости власти в Российской Федерации.
Мы полагаем, что организация исполнения требований по открытости органами власти всех уровней является необходимым условием для того, чтобы требования по открытости соблюдались, и общественные организации могли бы активно содействовать развитию открытости в Российской Федерации.
Мы предлагаем включить в национальный план комплекс мероприятий по организации мониторинга исполнения требований по открытости органов власти всех уровней. Мероприятия могут включать предоставление грантов на мониторинг, размещение государственного заказа на его осуществление и иные формы поддержки.
3.4.3. МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПО ОТКРЫТОСТИ РЕГУЛИРУЕМЫХ ГОСУДАРСТВОМ ОРГАНИЗАЦИЙ
В России, как и в других странах, государственные органы не только обеспечивают собственную открытость, но и обеспечивают регулирование открытости в подведомственных им государственных организациях, устанавливают требования к коммерческим и некоммерческим организациям по открытости в целях возможности общественного контроля по ключевым вопросам.
В частности, существуют нормативно-правовые документы регламентирующие раскрытие информации предприятиями, подпадающими под антимонопольное регулирование, например, РЖД. Существуют требования к раскрытию информации некоммерческими организациями, вводятся требования по раскрытию информации организациями, задействованными в области ЖКХ.
В то же время, в этих и других направлениях, усилия государства не систематизированы, мониторинг открытости регулируемых организаций, либо не осуществляется, либо фрагментарен и недостаточен. Большинство граждан не знают о существовании требований по открытости организаций.
Мы полагаем, что систематизация усилий государства в обеспечении открытости коммерческого и некоммерческого секторов является важным приоритетом в открытости общества в целом.
Мы предлагаем включить в национальный план обязательства по осуществлению мониторинга открытости организаций, регулируемых государственными органами в какой-либо форме.
3.5. ПРОЗРАЧНОСТЬ УСИЛИЙ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОТКРЫТОСТИ
3.5.1. ПРОЗРАЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ПО ОТКРЫТОСТИ
Многие из органов власти и организаций готовы быть максимально открытыми, они самостоятельно осуществляют усилия в направлении собственной прозрачности.
В то же время, в значительном числе случаев соблюдение открытости требует не только мер по её организации, но и готовность к последующему надзору за исполнением требований закона.
В ряде случаев надзор за соблюдением требований прописан в законах, например, 8-ФЗ устанавливает эти полномочия за Прокуратурой Российской Федерации.
Однако, сам надзор за соблюдением открытости никак не регламентирован и к нему не предъявляется требований по открытости. В результате граждане не имеют возможности узнать о полноте и достаточности мер, предпринимаемых контролирующими органами по обеспечению соблюдения требований открытости.
Мы полагаем, что прозрачность государственного надзора за соблюдением требований открытости – это единственная возможность выполнения требований законов об открытости.
Мы предлагаем включить в национальный план разработку нормативно-правовых документов, регламентирующих прозрачность деятельности надзорных органов в области открытости.
3.6. РАБОТА С СООБЩЕСТВАМИ
3.6.1. ФОРМИРОВАНИЕ СООБЩЕСТВА РАЗРАБОТЧИКОВ ПРИЛОЖЕНИЙ, САЙТОВ И СЕРВИСОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА НАЦЕЛЕННОГО НА ОТКРЫТОСТЬ
Сотни компаний участвуют в выполнении государственного заказа на разработку интернет-сайтов, интернет-сервисов, мобильных сервисов и приложений. Среди этих компаний — как крупные системные интеграторы, так и локальные веб-студии. Создание и обслуживание государственных интернет проектов любого уровня серьезно отличается от бизнес-проектов. Однако до сих пор не сформировалось профессионального сообщества разработчиков, специализирующихся на государственных электронных проектах, нет общепринятых профессиональных стандартов нацеленных на открытость государства, системы обмена лучшими практиками в области прозрачности и эффективности создаваемых государственных проектов.
Формирование подобного сообщества, проактивная позиция компаний в области инициатив по открытости государственных систем, внедрение технологических требований по открытости в применении к государственным системам позволит обеспечить высокий уровень практической прозрачности государственных проектов.
Мы полагаем, что развитие профессионального сообщества разработчиков государственных интернет-проектов — ключевой фактор повышение качества всех государственных электронных сервисов, внедрения технологических требований по открытости и прозрачности государственных проектов, публикации открытых данных.
Мы предлагаем включить в национальный план действий меры по поддержке формирования профессиональных стандартов, обмена опытом и лучшими практиками разработчиков государственных электронных проектов соответствующих базовым принципам открытости государства и открытых данных.
3.6.2. ФОРМИРОВАНИЕ СООБЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ В ПРОДВИЖЕНИИ ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВА
Позитивные изменения в государственном управлении, реформы открытости, трансформация органов власти в сторону большей прозрачности собственной деятельности часто основана на активной и убежденной позиции государственных служащих обладающих волей, знаниями и желанием в проведении политики открытости в их ведомствах.
Обладая знаниями о том как устроены внутренние процессах в государственных органах и имея волю к их трансформации, именно они вырабатывают идеи внутри государства которые могли бы помочь его реформированию в сторону открытости государства и общества.
В мировой практике к инициативам в этом направлении можно отнести такое сообщество как GovLoop (http://www.govloop.com) и многочисленные конференции GovCamp (http://www.govcamp.org/ ), где в неформальной обстановке активные государственные служащие имели возможность обмениваться собственными практиками и узнавать о проектах от бизнеса и общества.
Мы полагаем, что формирование лучших практик в проектов в области открытости государства неотделимо от людей внедряющих эти практики и объединение их в устойчивые сообщества окажет сильное содействие развитию открытости, прозрачности и эффективности органов власти.
Мы предлагаем включить в национальный план комплекс мер по консолидации активных государственных служащих в сообщества нацеленные на открытость, эффективность и прозрачность органов власти; обеспечить их обучение лучшим практикам в области открытости власти; организовывать регулярные конференции аналогичные конференциям GovCamp и предпринимать другие последовательные меры в этом направлении.
4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИНИЦИАТИВАМ
4.1. ОТКРЫТЫЙ БЮДЖЕТ
4.1.1. ОБЕСПЕЧИТЬ РАСКРЫТИЕ ДАННЫХ О ВСЕХ БЮДЖЕТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Бюджет России, бюджеты субъектов федерации и местного самоуправления являются информацией актуальной и интересной большинству активных граждан. Эта информация позволяет каждому гражданину оценить — куда идут их налоги, качество принимаемых решений по их распределению, узнать каким образом органы власти осуществляют собственную деятельность.
На сегодняшний день Россия далеко продвинулась в области открытости своего федерального бюджета и по оценке International Budget Partnership за 2010 год Россия получила 60 баллов из 100 возможных. Однако эти оценки охватывают только федеральный бюджет страны и не затрагивают бюджеты субъектов федерации и местного самоуправления. В то же время в ряде регионов начинаются самостоятельные инициативы глав субъектов федерации по открытию данных для разработчиков. В качестве примера можно привести портал бюджета города Москвы , на котором информация о городских программах представлена в машиночитаемом виде.
Наличие этой информации позволит разработчикам создавать новые инструменты работы с полученными данными, журналистам наглядно доносить её до граждан в виде статей и мультимедийных материалов, а для организаций гражданского общества обращать внимание общественности на ключевые вопросы в расходовании государственных средств.
Мы полагаем, что раскрытие информации о бюджетах органов власти повысит доверие граждан к решениям, принимаемым при распределении государственных средств, позволит обеспечить большую подотчетность органов власти населению и, в долгосрочной перспективе, повысить эффективность государственных расходов.
Мы предлагаем включить в национальный план действий мероприятия по обеспечению доступности информации о бюджетах для широкой общественности.
Open Budget Index 2010 http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/2011/04/OBI2010-Russia.pdf
4.1.2. ЗАПУСК ИНИЦИАТИВЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПОНЯТНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
По критериям оценки открытости бюджетов от International Budget Partnership одним из существенных индикаторов является наличие “гражданского бюджета” (citizen budget), документа описывающего основные направления доходов и расходов бюджетов на языке, понятном большинству населения страны.
В России практика подготовки понятного, гражданского бюджета не применялась на федеральном уровне и не была систематизирована на уровнях региональных бюджетов.
Нельзя не отметить, что особенности подготовки и принятия бюджетов, значимость государственного бюджета и сопутствующих ему документов, специфика юридических и финансовых терминов в совокупности формируют барьер в понятности бюджетного процесса для простых граждан.
Отсутствие гражданской редакции на бюджет и отсутствие понятного описания процедуры принятия бюджетного процесса создают ситуацию, когда чиновники не могут донести до граждан лучшие из принятых бюджетных решений, а граждане не могут выявить и обозначить худшие.
Мы полагаем, что ситуация непонятности бюджетного процесса и отсутствие гражданского бюджета углубляет недоверие между обществом и властью, необходимы усилия ответственных чиновников в донесении до граждан этой информации в максимально понятной форме.
Мы предлагаем включить в национальный план действий обязательства Российской Федерации по разработке гражданского федерального бюджета, принятию федерального закона обязывающего администрации субъектов федерации и органы местного самоуправления по подготовке гражданских версий бюджетов. А также включить обязательства по обеспечению понятности бюджетного процесса со стороны всех вовлеченных участников – Государственной думы, Министерства Финансов, органов исполнительной власти, Счетной Палаты РФ и других.
4.1.3. РАСКРЫТИЕ ИНФОРМАЦИИ О МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОМОЩИ РОССИИ ПО СТАНДАРТУ IATI
Россия является одним из международных доноров и предоставляет средства различным международным и межгосударственным организациям для гуманитарных, общественных и иных проектов, а также программ в области экономического развития. В подписанной от лица России в 2005 году «Аккрской программе действий» Россия взяла на себя обязательства в развитии подотчетности страны как международного донора. Однако, на сегодняшний день, в России отсутствует публичная отчетность о финансировании международных проектов и отсутствует возможность для налогоплательщиков узнать обоснованность международной поддержки отдельных проектов.
В то же время, большинство развитых стран и, в особенности, стран ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) присоединились к практике раскрытия информации о международной помощи в специальных стандартах – IATI , которыми, по данным на 16 сентября 2012 года, пользуется 81 одна международная и межгосударственная организация ,но никак не представлена информация от российских организаций и межгосударственных организаций СНГ, ЕвразЭС, ОДКБ и других, в которых Россия является членом.
Мы полагаем, что раскрытие информации о международной помощи России в стандартах IATI позволит предоставить гражданам страны объективную картину обоснованности расходов федерального бюджета на зарубежные проекты и помощь другим странам.
Мы предлагаем включить в национальный план действий разработку федерального закона, регламентирующего раскрытие информации о международной помощи России по стандартам IATI.
4.2. ЭЛЕКТРОННАЯ АРХИВАЦИЯ
4.2.1. ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ АРХИВАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЕБ-САЙТОВ
Развитие Интернета, электронного документооборота, требований по обязательному наличию официальных сайтов у органов власти, принципиальным образом меняют вопрос об обязательной архивации электронных документов. Фактически, помимо нормативных документов внутри государственных органов появляется множество информационных материалов, существующих исключительно в виде веб-страниц или файлов на сайтах органов власти или иных сайтах, созданных по заказу государственных органов.
Эти материалы, в подавляющем большинстве, не имеют архивных бумажных копий и могут быть легко уничтожены в случаях проблем с оборудованием на хостинге, хакерских атак или случайных ошибок персонала. Другой наиболее частой проблемой является исчезновение навсегда сайтов ликвидируемых или реогранизуемых органов со всей опубликованной на них информации . Схожая ситуация возникает в случаях смены технологических платформ официальных сайтов, что часто приводит к потере накопленных ранее материалов.
Подобные проблемы в мире давно находятся под пристальным государственным вниманием, и во многих странах существуют жесткие требования по обязательной цифровой архивации всех материалов официальных сайтов и их вечному хранению. В качестве примеров можно привести веб-архив национальной библиотеки Великобритании (http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/) и PANDORA Archive (http://pandora.nla.gov.au/) в Австралии. Всего в мире существует несколько десятков подобных инициатив многие из которых существуют с 1996 года, например, национальный веб-архив Швеции (http://www.kb.se/english/find/internet/websites/).
Подобная практика архивации – это вопрос не только цифрового наследия, но и обеспечения подотчетности власти гражданам, возможность для некоммерческих организаций и следственных органов поднимать архивные материалы в спорных случаях, обеспечивать подотчетность органов власти возможностью перепроверки принятых ранее решений.
Мы полагаем, что обеспечение веб-архивации всех государственных сайтов с организацией вечного хранения всех материалов позволит существенно повысить подотчетность органов власти и в спорных случаях обеспечит возможность ссылаться на третью доверенную сторону в виде веб-архива.
Мы предлагаем включить в национальный план действий разработку федерального закона об обязательной публичной цифровой архивации всех официальных материалов и предоставления доступа к созданному цифровому архиву для всех граждан без ограничений.
4.3. ОТКРЫТЫЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
4.3.1. РАСКРЫТИЕ ДЕТАЛЬНОЙ КРИМИНАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ
Деятельность правоохранительных органов в России всегда была и остается предметом пристального внимания общества. Правоохранительные органы и, в частности, органы полиции де факто обладают рядом уникальных функций и находятся вне общественного, парламентского и государственного контроля. В то же время мировая практика открытости полиции демонстрирует все возрастающий интерес граждан к информации о криминальной обстановке и как в виде детальной криминальной статистики, так и сведений о конкретных преступлениях.
Наличие этой информации, особенно во временном разрезе и с детализацией до муниципального района и отделения полиции, позволяет гражданам принимать взвешенные решения о покупке недвижимости, аренде квартир, а для бизнесменов по старту бизнеса. Информация по криминальной статистике особенно актуальна если она максимально детализирована и предоставляется с историческими данными за многие годы (может просто написать ретроспективно?).
В мире существует множество инициатив и проектов, использующих или предоставляющих подобную информацию. В качестве примера можно привести проект открытости полиции в Великобритании (http://www.police.uk/), проект раскрытия данных о преступлениях в Чикаго (https://data.cityofchicago.org/), городах Арвада (http://arvada.org/opendata/crime-reports/) и Балтимор (https://data.baltimorecity.gov/browse?category=Crime).
Во многих случаях информация предоставляется с 2001 года, с детализацией до полицейских участков и вида преступления.
Наличие этой информации позволило многим разработчикам создать общественно полезные приложения по мониторингу криминальной обстановки.
Мы полагаем, что публикация криминальной статистики в машиночитаемом виде с высокой детализацией крайне востребована обществом и поможет обеспечить народный контроль деятельности правоохранительных органов.
Мы предлагаем включить в национальный план действий обязательства по публикации детальной криминальной статистики как минимум за последние 10 лет, с детализацией до отделения полиции.
Контактное лицо:
Иван Бегтин, директор НП “Информационная культура”
+7 499 500 96 58
ibegtin@infoculture.ru
