30 января Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) опубликовало рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index) за 2017 год. Позиция России в нем снизилась с 11 места до 15, но изменилась ли открытость федерального бюджета России на самом деле?

Что такое Обзор открытости бюджета

Обзор открытости бюджета (Open Budget Survey) — это единственный независимый сравнительный анализ в мире, оценивающий подотчетность государственного бюджета. Оценка состоит из трех компонентов:

1. уровень прозрачности (Индекс открытости бюджета)
2. участие граждан в бюджетном процессе
3. надзор за бюджетом.

Обзор составляется каждые два года Международным бюджетным партнерством совместно с научно-исследовательскими институтами и общественными организациями. Привлечение рецензентов со всего мира позволяет обеспечивать комплексный анализ и качество данных и результатов.

Результаты 2017 года

Обзор открытости бюджета за 2017 год впервые за 10 лет показал снижение средних показателей прозрачности бюджета — правительства в большинстве стран мира стали предоставлять все меньше информации о том, как они собирают и расходуют государственные средства.

Все 115 стран, участвующих в исследовании, по результатам Обзора разделены на 5 уровней Индекса открытости бюджета: существенный, значительный, ограниченный, минимальный, незначительный или никакой.

В первую группу входят 5 стран-лидеров: Новая Зеландия, Южная Африка, Швеция, Норвегия и Грузия. При этом, если первые четыре страны на протяжении нескольких исследований показывают высокие результаты, то Грузия за два года поднялась с 16 места на 5.

Во вторую группу входит 21 страна, включая Россию. В этом году выше России расположились Мексика, Бразилия, США, Румыния, Великобритания, Франция, Австралия, Италия и Перу. Примечательно, что Австралия (12 место) и Канада (16 место) в этом году исследуются впервые и дебютируют с очень хорошими показателями. Румыния, по сравнению с результатами 2015 года, сохранила свою 9 позицию, но в 2012 году она занимала всего лишь 49 место. Мексика (6 место), как и Грузия, поднялась на 11 пунктов, Доминиканская Республика (20 место) улучшила свои показатели на 23 пункта. Россия опустилась с 11 места на 15, США с 5 на 8, Великобритания с 8 на 10.

Результат по России

Уровень прозрачности (Индекс открытости бюджета)

У России индекс открытости бюджета в 2017 году составил 72 балла из 100, что на 2 балла меньше, чем в 2015 году. Для определения позиции в рейтинге используется 100 показателей, оценивающих доступность для общественности, полноту и содержательность восьми ключевых бюджетных документов.

Документы следующие: предварительное бюджетное заявление; бюджетное предложение исполнительной власти; принятый бюджет; бюджет для граждан; текущие отчеты; полугодовой обзор; годовой отчет; аудиторский отчет. Средний показатель открытости бюджета в мире — 43 балла, поэтому 72 балла, полученные Россией, значительно превышают среднее значение. Если посмотреть на результаты в динамике, то после 2012 года Россия смогла значительно улучшить свои показатели за счет публикации бюджета для граждан и полугодового обзора, а также за счет повышения полноты предварительного бюджетного заявления. Результаты 2017 года ухудшились, в основном, из-за публикации предварительного бюджетного заявления с задержкой или с недостаточной детализацией.

Для повышения прозрачности российскому правительству, по мнению Международного бюджетного партнерства, необходимо:

• своевременно публиковать предварительное бюджетное заявление;
• повысить детализацию информации по налоговым доходам и трансфертам в государственные корпорации в бюджетном предложении исполнительной власти;
• публиковать больше данных о сопоставлении запланированных и фактических доходов и макроэкономических прогнозов и фактических результатов.

Участие граждан в бюджетном процессе

Для повышения эффективности государственного управления необходимы не только прозрачность и доступность данных для граждан, но и обеспечение им возможности для участия в бюджетном процессе. У большинства стран этот показатель ниже, чем индекс открытости бюджета. Если максимальное значение по открытости составляет 89 пунктов из 100, то максимальное значение по участию граждан в бюджетном процессе составляет 61 пункт из 100. У России этот показатель в 2017 году равен 13 пунктам, что на 12 пунктов меньше, чем в 2015 году.

Чтобы улучшить этот показатель, России порекомендовали вводить механизмы для обмена мнениями по вопросам государственного бюджета между представителями общественности и государственными органами; проводить слушания по аудиторскому отчету; и создавать официальные инструменты, с помощью которых граждане смогут помогать главному контрольному органу (у нас это Счетная палата и Федеральное казначейство) в составлении программы аудита.

Низкие показатели в этом разделе не стали неожиданными. Прозрачность и открытость бюджетных данных непрерывно повышается благодаря комплексным действиям Минфина России и его федеральных агентств и служб. Но у граждан всё еще мало возможностей участвовать в процессах и влиять на распределение бюджетных средств несмотря на проведение общественных слушаний по бюджетам и запуск пилотных программ инициативного (или партисипаторного) бюджетирования.

Надзор за бюджетом

По этому разделу у России хорошие показатели — 78 пунктов в 2017 году и 79 пунктов в 2015 году. Законодательный орган обеспечивает качественный надзор на стадиях планирования и исполнения, а у главного контрольного органа достаточно ресурсов, независимости и полномочий, чтобы качественно следить за бюджетом. Чтобы показатели этого раздела стали еще выше, нужно, чтобы законодательный орган изучал и публиковал отчеты об исполнении бюджета в течение года, и чтобы независимое агентство проверяло процессы аудита. Также повышению показателей способствовало бы создание независимого финансового института для повышения качества надзора.

Значение рейтинга Open Budget Index

Этот рейтинг в России имеет особое значение. В 2012 году, когда Россия впервые заняла в рейтинге 10 место, министр финансов РФ Антон Силуанов предложил включить значения этого индекса в состав целевых индикаторов государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (и действительно, они там сейчас есть). Вхождение России в группу стран с наибольшей прозрачностью общественных финансов стало стратегическим ориентиром, для достижения которого необходимо перейти к программным бюджетам, публиковать Бюджет для граждан и предоставлять информацию о результатах использования бюджетных средств. Через полтора года Минфин России объявил о намерении войти в ТОП-5 рейтинга, а «повышение позиции РФ по Индексу открытости бюджета, рассчитываемому Международным бюджетным партнерством», стало одной из целей деятельности Минфина России и Правительства России, согласно плану деятельности Минфина России на 2013-2018 годы.

Повышение открытости на федеральном уровне

Что изменилось за последние 5 лет? Россия не только не достигла поставленных целей, но еще и снизилась в рейтинге. Но говорит ли это об отсутствии государственного интереса к повышению открытости финансовых данных или о том, что к этому прилагают недостаточно усилий? На мой взгляд, нет.

Во-первых, большая часть того, что было запланировано и озвучено министром Силуановым в 2013 году, выполнено. Перешли к программному бюджету; Бюджет для граждан теперь регулярно публикуется не только на федеральном, но и на региональном уровне; отчеты об исполнении бюджетов (а это информация о результатах использования бюджетных средств) на протяжении нескольких лет доступны на сайте Федерального казначейства.

Во-вторых, деятельность Минфина России и его федеральных служб, агентств и подведомственных учреждений не ограничивается показателями, включенными в Обзор открытости бюджета. Помимо восьми ключевых бюджетных документов, которые оцениваются в рейтинге, существует множество других данных, публикация которых не менее важна.

Например, одним из нововведений 2017 года стала публикация Федерального закона о федеральном бюджете в машиночитаемом формате.

На портале Электронного бюджета доступны машиночитаемые и ежедневно обновляемые данные по федеральным субсидиям. К федеральным субсидиям относятся, например, субсидии, которые Минобрнауки дает университетам. Данные о субсидиях включают информацию о размере финансирования, целевых показателях, государственном задании и даже информацию о проведенных платежах.

Реестр участников и неучастников бюджетного процесса предоставляет информацию о всех государственных и муниципальных органах, государственных учреждениях и юридических лицах, вовлеченных в бюджетный процесс. Из него можно узнать общую информацию об организациях, о бюджетных полномочиях, вышестоящей организации, привязку к конкретному бюджету, из которого организация получает государственные средства.

На официальном сайте для размещения информации о госучреждениях доступны данные по всем бюджетным, автономным и казенным учреждениям, включая планы финансово-хозяйственной деятельности и годовую бухгалтерскую отчетность.

Информация о всех государственных и муниципальных закупках и контрактах, заключенных по 44-ФЗ и 223-ФЗ публикуется на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок, причем данные детализированы, обновляются ежедневно и содержат сканы или полные тексты заключенных контрактов (по 44-ФЗ).

Важно, что все эти данные публикуются в машиночитаемых форматах. Благодаря этому программисты могут использовать их для создания новых социально-полезных сервисов или коммерческих продуктов. Например, в общественном проекте Комитета гражданских инициатив (КГИ) «Госзатраты» за 4 года собраны и бесплатно предоставляются гражданам данные о 27 миллионах контрактов, 300 тысячах заказчиков и 1,5 миллионов поставщиков, а проект «Открытые НКО», запущенный в конце 2017 года, рассказывает гражданам о финансировании некоммерческих организаций из государственных средств.

Конечно, качество данных пока оставляет желать лучшего, и при работе с ними неизбежно встречаются ошибки или появляются идеи о том, как улучшить информационные системы.,Но у Минфина России есть и такие проекты, которые позволяют надеяться, что года через два показатели России в Индексе открытости бюджета будут выше. Один из таких проектов — конкурс BudgetApps, один из способов взаимодействия программистов с представителями министерства. Также Минфин России занимается разработкой российской бюджетной онтологии и подготовкой к публикации связанных данных (linked open data).

При этом, как бы мы не хотели еще большей открытости от Минфина России и Федерального казначейства, необходимо осознавать, что это уже желание лучшего при и без того высоком уровне открытости. По сравнению с другими органами власти весь финансовый блок правительства лидирует с большим отрывом, показывая весьма внушительную открытость. Например, мы живем в уникальной стране, где проще найти информацию о бюджетах школ и их закупках, чем узнать средние баллы ЕГЭ и ГИА выпускников. Проще найти годовую бухгалтерскую отчетность поликлиник и больниц, чем данные по здравоохранению и экологии, мы можем прочитать текст государственного контракта, заключенного по 44-ФЗ, но не можем найти в открытом доступе базовые данные о юридических лицах (ИНН/КПП/название организации) в машиночитаемом формате.

Заключение

Итак, изменилась ли открытость российского федерального бюджета? Пожалуй, изменилась. Например, в прошлом году начали публиковать машиночитаемый ФЗ о федеральном бюджете, все ФОИВы теперь формируют свои бюджеты на Едином портале бюджетной системы (ЕПБС), с 2018 года в ЕПБС добавляют регионы, а с 2019 — муниципалитеты. Едва ли можно сказать, что это изменения к худшему. Конечно, хорошо было бы получить еще больше данных (например, о транзакциях и контрактах до 100 тысяч рублей).

Единственное, в 2017 году было у Минфина России было мало встреч с разработчиками. А такие встречи полезны тем, что они позволяют разработчикам получать техническую информацию и задавать вопросы, а госорганам — узнавать актуальные потребности сообщества.

В таком случае может возникнуть вопрос, насколько рейтинг показателен. Некоторую действительность он, безусловно, отражает, потому что рассматривает важные документы. Но необходимо понимать, что он пытается одновременно учитывать факторы открытости как для граждан, так и для специалистов. Например, предварительное бюджетное заявление едва ли может заинтересовать граждан массово, хотя оно и интересно специалистам. Таким образом, рейтинг показывает открытость только бюджета на разных стадиях бюджетного процесса, но по нему нельзя судить об открытости финансовых данных в целом.

Автор: Ольга Пархимович

Источник: Полит.ру